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　　日本铁路自1872年开通以来，经历了多元主体大规模建设、铁路国有化运动、铁路能力改造提升、新干线客货分离大发展以及上世纪80年代的铁路民营化改革等阶段，有力地支撑了日本工业化、?城镇化发展和战后重建。日本铁路发展的前100年为基础设施的主要建设期，在1987年铁路民营化改革以前城际铁?路线路网络已基本形成，现阶段长大线路建设已不多见。

　　截至2014年，日本全国铁路营业里程为1.92万公里（路网密度51米/平方公里，是我国2015年路网密度的约3.9倍），其中复线铁路0.76万公里（占总里程39.6%），电气化铁路1.15万公里（占总里程59.9%）。已形成了覆盖主要城市群的新干线为骨干、铁路干线网络为主体、市郊铁路为重要补充的城际铁路网络。

　　2014年日本193家铁路客运公司（含JR民营及合资铁路公司6家、私人铁路公司178家、公营铁路公司9家，其中公营铁路公司主要经营市内轨道交通）完成客运量236亿人次，占全日本旅客运输量的75.7%（不含私人小汽车客运量，我国2015年铁路客运量占全社会客运量约13.0%）、旅客周转量4139.7亿人公里，旅客运输收入约6.3万亿日元，客运服务水平居世界前列。

　　当前我国正处于城际铁路的大发展阶段，日本城际铁路改革发展的历程和经验对我国城际铁路规划建设、投融资改革、土地综合开发、运营管理、安全管理等方面具有一定的借鉴价值。

　　日本铁路的发展改革历程是怎样的？

　　经历私有化改革，经营主体多元

日本铁路改革以前，新干线等干线铁路为国有国营，私营铁路企业主要承担市郊铁路和部分市内轨道交通的经营。日本国铁自1964年以后一直处于亏损状态（国铁一张网运行，管理成本高、经营范围小、线路亏损多、服务质量差，民众意见很大），1987年日本启动了铁路民营化改革，将日本国铁按地域拆分为6家客运公司（本州岛的JR东日本、JR西日本、JR东海和三个主要岛屿上的JR九州、JR四国、JR北海道）。原国铁的40万员工中的72%安排进入新的JR公司，19%提前退休，9%进入非铁路公司。面对巨额债务，停止了一部分严重亏损线路的运营（占运营总里程的15%），将40%的债务转到新成立的JR公司（主要由盈利水平较高的三家本州岛公司承担），通过铁路运营收入偿还，其余的部分由国铁清算事业团通过出售铁路周边土地、出售JR公司股份偿还（截至目前，国有股份已全部从本州岛三公司退出，仅在盈利水平较低的九州、四国、北海道公司中少量持股）。

改革初期铁路固定资产仍是国家持有，1991年JR公司一次性买断新干线等基础设施资产。此外市郊铁路仍以私营为主，国有国营铁路在城市轨道交通中仍留有一定的份额。

　　“区域分割”与“网运分离”发掘市场潜力

　　国铁民营化改革将日本国铁按地域拆分为6家拥有线路产权和经营权的客运公司和1家全国统一运行、向客运公司租借线路的货运公司，与原有的客运私铁公司一起，形成了“区域分割、网运分离”的模式。

　　日本未设全国统一的铁路调度平台，运营调度职能由各运营公司承担，对于旅客列车跨多个公司铁路线路运营的问题，由相关的公司协商确定运行图，政府并不干涉。通过市场化手段保证了平稳有序运行、分秒不差。

从日本发展经验来看，城际铁路运输服务可以由多个运营主体提供，基础设施网络和运输服务之间同样可以分离。在遇到紧急重大突发事件时，各铁路公司按照国家相关法规统一调配，可以高效地完成物资和人员的运输。

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　　多方合力解决投融资问题

1987年民营化改革以后，日本城际铁路的经营主体是民营和私营机构，由于新线建设成本巨大，企业缺少积极性，为强化铁路建设经营对民间资本的吸引力，日本国土交通省通过提供直接投资、低息贷款等形式支持和推动纳入规划的城际铁路建设运营。按照最新的《都市铁道便利化促进法案》，主要通过“网运分离”（又称“上下分离”）的模式建设。

具体来说，铁路设施建设费用由国家、地方、基础设施建设公团分别出资三分之一。其中基础设施建设公团一般为地方和铁路运营企业的合资公司，该公司的出资一般来自低息贷款或债券融资。项目建成以后将基础设施租赁给铁路运输企业，在租赁使用线路资产时，铁路运输公司负责中小修维护，大修仍由资产持有方负责。租赁费用主要用于偿还贷款、债券等（一般以30年为期），待信贷资本偿还完毕后，线路产权划归铁路运营公司，根据不同建设模式要求，运营企业可以不再偿还地方和国家投资，或部分亦或全部偿还。

　　减少行政干预，提高经营权的盈利能力

民营化以后的铁路运输公司确立了以盈利为原则的市场主体地位，所经营的业务范畴从严格限定在运输业务相关领域转变为无任何限制，只需按规定获得相关执照即可准入相应业务领域。日本铁路运输企业的多种经营以房地产开发为主，政府不另设优惠政策，铁路企业需要与其他房地产商平等竞争。在成本和收益的核算上，铁路运输与多种经营业务也是各自独立的。

考虑到铁路行业具有“公共服务”特征和很强的地域垄断性，日本铁路在民营化以后运价确定机制调整为运价上限认可制。即由铁路运营企业结合实际运营情况和成本核算提出运价申请，国土交通省在满足不对特定的旅客给予歧视性待遇、不使铁路运输需求者负担困难、不与其他铁路经营者发生恶性竞争等条件下，按保本微利原则确定票价上限（仅核算铁路运输业务范畴内部分，利润一般不超过10%，多数情况下单一项目核算，也有将一个公司经营的若干项目综合平衡考虑的情况）。在上限以下的铁路运价只需事先提出申报，铁路企业定价灵活性有效提高。

从2014年各主要铁路运输公司年报情况看，JR东日本、JR西日本等城际干线铁路运营企业收入以新干线等客票收入为主（约占60%—70%），东急电铁、名古屋铁道等市郊铁路运营企业的客票收入占总收入的20%—30%，房地产等综合开发收入占比超过七成。

　　统筹规划，强化预控，协调发展

　　日本城际铁路自上世纪初的大发展阶段就采用了铁道建设与城市规划一体统筹的发展模式。在顶层设计上保证了城际铁路与城市发展的协调融合，逐步确立了以铁路车站为中心的城市建设和生活方式。在战后20世纪60年代日本进入小汽车时代后，这种结构依然未出现根本性的变化。轨道为核心的公共交通仍然在城际、城市客运交通中扮演骨干乃至主体作用（2008年东京大都市区轨道交通占公共交通比重高达91%）。

　　日本城际铁路规划主要由国土交通省铁路局负责编制，在经由交通政策审议会（由学者专家组成）审查和评估后，提交国土交通大臣。规划的铁路方案强调资源的预控与预留，在实施层面具备一定的弹性。具体来说，规划首先保障了沿线土地开发和设施资源的预控，保障铁路建设的后续资源预留；在项目建设方面，规划项目并不具有强制性，一般由项目自身的经济效益决定项目是否开工建设。

　　一体化设计，综合开发，提高枢纽效率

在枢纽的规划设计上，日本城际铁路枢纽往往是多种交通功能和城市功能的综合体。根据人流规律、地面布局、各种运输方式自身特点和综合开发要求，强调城际铁路与城市轨道、地面公交、出租车、道路客运等多种运输方式以及商业等综合开发的一体设计，实现便捷换乘的同时促进城市和交通融合。

例如新宿车站就是典型的衔接各种运输方式的交通综合体，通过与周边商业建筑的有机连接，车站出口达到惊人的178个。大量旅客在车站地下可以便捷地享受换乘、购物和用餐等服务。近年来，JR东日本等企业通过完善铁路枢纽联络线等方式，提高直通线路的覆盖水平，减少了旅客换乘次数，进一步提高枢纽和网络的便捷性。

　　我国应如何学习日本经验？

　　大力发展轨道交通

轨道交通具有运能大、能耗低、占地省、安全、可靠、舒适的运输服务特征。我国城镇化地区空间形态、人口密度、居民出行特征与日本类似。（东京都市圈核心区面积为621平方公里，人口为895万人；远郊区为1.14万平方公里，人口为2246万人。北京五环以内核心圈，面积667平方公里，人口约1000万人；北京市域面积约1.64万平方公里，人口约2200万人）。

从日本解决城市群内部尤其是特大城市周边交通问题的经验来看，城际铁路为代表的轨道交通有效拓展了通勤距离，提高了城市群内部各城市间的客运可靠性和便捷性，能够有效引导城市群内中小城市的形成，对于缓解特大城市中心区交通和人口压力，释放城市群综合效益具有显著的作用（2014年东京、大阪、名古屋三大都市圈铁路客运量占全国的88%）。

“十三五”期是我国大力发展轨道交通的黄金期，轨道交通确定为综合交通运输发展的重要抓手。当前交通运输部在《京津冀协同发展交通一体化规划》中提出建设高效密集轨道交通网、打造“轨道上的京津冀”，思路是正确而富有远见的。建议加快论证和推动其他重要城市群的轨道交通建设。

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　　区域分割、网运分离是可行方案

日本城际铁路建设经历了从国建国营向国有资本资助下的民建民营的改革和转变。日本铁路改革前的国铁服务质量差、经营效益低，从改革效果看，民营企业改善服务和完善机制的内生动力更强。

我国正在全面推广政府和社会资本合作发展，建议提倡多种所有制经济共同参与城际铁路的基础设施建设、运营服务，扬长避短推动城际铁路事业又好又快发展。日本铁路改革中采用的“区域分割、网运分离”模式，在推动项目建设、提高民间资本参与度、提高铁路服务水平等方面取得了良好的效果。建议我国城际铁路建设中可以尝试由具有平台特征的第三方国有企业建设和管理铁路基础设施，铁路运营企业租用线路开展服务的模式。

为保证国家资源管控的便利性和运营服务水平，建议铁路基础设施资产管理企业不宜过多，客运服务企业方面则建议通过多个主体经营强化行业合理竞争。

　　政府应给予更大支持

现阶段日本城际铁路建设运营以民营企业为主，由于铁路基础设施建设投资大（以长野新干线高崎—长野段为例，每公里造价超过0.6亿美元），回收期长，且具备一定的公共服务特征和公益性，日本政府依然对城际铁路基础设施建设和设施升级提供大规模的资金支持。

我国正逐步进入城际铁路建设的快速发展期，无论是国有企业还是民营企业在线路和枢纽建设方面同样存在投资大、回报低的问题，考虑到我国城际铁路在推动区域协调发展，改善和保障基本公共服务均等化方面的公益性特点，建议政府结合实际情况予以适当的补贴，缩短项目的建设周期，强化项目对民营资本的吸引。

日本城际铁路运输企业（特别是私营市郊铁路企业）运营收入的重要构成来自房地产、商业等土地综合开发业务。建议我国尽快研究出台铁路沿线土地综合开发的细则，通过对城际铁路运输企业铁路运输业务和综合开发业务单独核算的方式，允许和推动铁路运输企业参与城际铁路沿线土地综合开发，提高企业的经营收益，实现行业的可持续发展。

　　合理制定运价和扩大业务范畴

　　日本城际铁路在政府一定的价格监管下实现了服务高水平、票价可接受、企业可持续的良性循环。建议在城际铁路运营过程中，结合项目的负债情况和运营成本，由国家相关部门核定票价上限，上限内的定价权交由运营企业自行确定，既提高企业管理的灵活性又保证基本公共服务均等化的底线。

　　鉴于日本国铁改革中推动JR各公司多元化经营取得了良好的效果，建议我国放开城际铁路运输企业经营范围，铁路运输企业根据实际业务需要获取相关资质和执照即可进入相关领域经营，提高铁路运输企业的整体盈利能力和服务水平。

　　完善铁路枢纽规划设计，提高综合效能

　　日本城际铁路枢纽在规划、设计、建设、运营多个层面的协调统筹保证了城际铁路与城市高度契合、能够向旅客提供高水平服务。

　　伴随我国城际铁路的大发展，交通运输行业主管部门应当切实发挥各方式协调统筹作用。通过引导客运枢纽各方式间、交通与城市间的合理统筹规划，深化综合枢纽的一体化设计，推动和保障枢纽各主要部分的同步建设，强化各方式间的便利衔接，提高综合客运枢纽的整体效益。积极发挥客运枢纽对城市开发的引导作用，引导交通综合体乃至新城的建设。强化枢纽间的联系与沟通，提高城际铁路枢纽的整体性和综合效益。

　　狠抓生产安全责任落实

　　日本在铁路民营化以后，运营主体增加，风险增大。但在行业主管部门顶层控制、强化监管、企业落实主体责任的模式下，新成立的铁路公司安全水平普遍提升，1998年日本百万列车公里事故数较1987年降低约50%。

　　我国已形成较为成熟的铁路安全管理规章和标准，应当充分发挥国家铁路局在安全管理相关规制的更新、监管方面的作用，强化对城际铁路运输企业的安全管理制度评估，完善城际铁路安全监管机制，同时通过设立专项补助资金等形式，鼓励运营企业强化安全设施设备投入，保障城际铁路大发展中的运营和反恐防暴安全。

　　（作者：于胜英 孙鹏）